文/陳昊星
剛剛過去的7月份，中國城市工作密集迎來多輪重要部署，其中城市更新成為高頻詞。
例如，中央城市工作會議指出，城市更新被明確為今后一個時期城市工作的重要抓手；住建部印發(fā)了《城市更新規(guī)劃編制導則》，城市更新工作不斷由理念引領(lǐng)向系統(tǒng)實踐深化；中央政治局會議30日提出，要高質(zhì)量開展城市更新。
在城市工作邁入新階段、迎來新要求的背景下，城市更新這一“抓手”該抓哪些重要環(huán)節(jié)、又該如何精準發(fā)力？
從單點改造到整體更新
當下，城市更新成為提升城市品質(zhì)、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。
中新社國是直通車實地走訪多地發(fā)現(xiàn)，各地結(jié)合實際情況，積極探索多樣化的更新路徑，逐步實現(xiàn)了從單點改造向整體更新的轉(zhuǎn)變。
江蘇無錫的火車站南廣場項目通過系統(tǒng)梳理與科學規(guī)劃，優(yōu)化地面與地下通行系統(tǒng)；安徽合肥的駱崗中央公園項目充分利用既有建筑，引入新業(yè)態(tài)，完善景觀配套，實現(xiàn)了從單一園林綠化空間向復合型城市功能區(qū)的升級等。
受城市體量和財政資源所限，一些中小城市選擇以“微更新”的方式推進城市發(fā)展。例如，安徽馬鞍山布局“微更新”，打造了115個口袋公園，形成了“馬小白”品牌，讓市民享受“推窗見綠、出門入園”的美好生活。
中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司首席規(guī)劃師楊一帆接受中新社國是直通車采訪時表示，未來城市更新的內(nèi)涵不再局限于項目驅(qū)動，而是應(yīng)通過“規(guī)劃統(tǒng)籌+系統(tǒng)實施”構(gòu)建全過程、全要素、全空間的系統(tǒng)化更新體系。特別是在《城市更新規(guī)劃編制導則》出臺后，城市更新應(yīng)以“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”為引領(lǐng)，形成完整的規(guī)劃實施閉環(huán)。
在他看來，當前一些城市的更新工作仍以地塊為單位，呈現(xiàn)出碎片化、系統(tǒng)性不足的問題。下一階段要增強系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，通過建立覆蓋城市層面、片區(qū)層面和項目層面的更新規(guī)劃體系，落實“先體檢、后更新”的機制，實現(xiàn)從老舊樓宇、老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等地塊內(nèi)更新和單系統(tǒng)更新，向整體城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共服務(wù)完善和空間品質(zhì)提升的系統(tǒng)更新轉(zhuǎn)變。
重點在盤活存量資源
“十四五”期間，各地通過城市更新推動老舊小區(qū)改造、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)水平，實現(xiàn)了從修舊補缺向提質(zhì)增效的轉(zhuǎn)變。
住建部數(shù)據(jù)顯示，從2019年中央部署實施城市更新以來，全國已累計開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬個，惠及1.2億群眾。自2022年以來，全國每年實施的城市更新項目數(shù)量持續(xù)保持在6萬個以上，累計投資總額已達萬億級別。
2025年，住建部等部門聚焦城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造收官、城中村改造擴圍及社區(qū)服務(wù)功能補短板三大任務(wù)，著力推動城市更新重點領(lǐng)域取得新突破。
展望未來，城市更新將持續(xù)釋放強勁發(fā)展?jié)摿?，展現(xiàn)出廣闊的市場空間。根據(jù)東吳證券測算，“十五五”期間城市更新有望實現(xiàn)總投資約4.48萬億元，平均每年將投入接近9000億元，
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市更新分院院長范嗣斌接受中新社國是直通車采訪時表示，未來的城市更新工作重點上要關(guān)注存量資源挖潛，培育新的增長動能。
他指出，在保障城市運行安全、改善居民生活條件的基礎(chǔ)上，要特別關(guān)注存量資源的再利用，如已有的產(chǎn)業(yè)空間、歷史文化街區(qū)、公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施等。通過文化保護、智慧化改造、空間優(yōu)化、功能復合、共享開放、場景營造等方式，提升這些資源的價值。
同時，還要完善相關(guān)政策機制，將資源潛力有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，助力城市功能升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，持續(xù)增強城市的活力與動力。
難點在吸引社會資本
2024年，全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。中研普華產(chǎn)業(yè)研究院報告預計，2025年我國城市更新市場規(guī)模將突破8.6萬億元，到2030年有望邁入10萬億元級別，成為超級市場。
但多位專家也指出，未來城市更新面臨的主要挑戰(zhàn)仍在于資金籌措。相比依賴土地出讓實現(xiàn)快速回收的傳統(tǒng)模式，城市更新項目回報周期較長，通常需要8至10年才能收回成本。如果僅依靠政府和國有企業(yè)的投入，財力終究有限，因此城市更新的可持續(xù)推進，離不開社會資本的深度參與。
楊一帆表示，破解社會資本“不愿投、不能投”的問題，關(guān)鍵在于建立城市更新的底層經(jīng)濟邏輯與正向激勵機制。比如，可以通過空間再利用釋放潛在價值，創(chuàng)造新的社會服務(wù)與產(chǎn)品，并通過公平的機制將收益合理分配給參與各方，從而實現(xiàn)經(jīng)濟上的良性循環(huán)。
他以老舊小區(qū)加裝電梯為例指出，即使是小范圍的改善，對于六十幾平米的戶型，適度增加幾平方米公用甚至使用面積并明確產(chǎn)權(quán)，也能帶來資產(chǎn)升值，從而激發(fā)居民主動參與更新的積極性。這些在符合新的城市更新標準前提下的“微增容”，并不增加人口，不對公共服務(wù)造成壓力，應(yīng)歸為居住條件改善。在社區(qū)層面，這種基于產(chǎn)權(quán)保障的機制改革，將會釋放社會主體、居民出資參與城市更新的巨大動能。
楊一帆認為，要實現(xiàn)這一邏輯，核心在于完善資產(chǎn)確權(quán)和不動產(chǎn)登記制度。通過落實“地上—地下—地表”空間使用權(quán)的分層確權(quán)，既能增強自然人和法人對更新空間的產(chǎn)權(quán)信心，也為資產(chǎn)活化、作價入股、估值授信、抵押融資等金融操作提供基礎(chǔ)，從而有效撬動社會資本投入城市更新領(lǐng)域。
